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拉开农村PPP广阔天地的大幕：农业农村部办公厅《社会资本投资农业农村指引》亮点解析

2020-04-26 来源： PPP知乎 作者：朱静 石峰

2020年4月15日，农村农业部印发《社会资本投资农业农村指引》（简称“《指引》”），其指导思想就是立足当前农业农村新形势新要求，聚焦农业农村现代化建设的重点产业和领域，进一步创新投融资机制，营造良好营商环境，激发社会资本投资活力，更好满足乡村振兴多样化投融资需。目的是为应对新冠肺炎疫情影响、打赢脱贫攻坚战和补齐全面小康“三农”短板重点任务提供有效支撑。
纵观《指引》不难看出，全文都贯穿了习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记关于“三农”工作重要论述的指导思想，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，坚持农业农村优先发展总方针，以农业供给侧结构性改革为主线，也打开了农业农村领域政府与社会资本合作的新篇章。

一、坚持三项基本原则

（一）尊重农民主体地位的原则。
乡村振兴的载体是农村，主体是农民，社会资本投资农村农业的目标实现也离不开农民，农民的主体地位当然应放在首位。因此《指引》要求“充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，引导社会资本与农民建立紧密利益联结机制……”《指引》同时还从保护农民利益的角度出发，要求社会资本“依法依规拓展业务，注重合作共赢，多办农民“办不了、办不好、办了不合算”的产业，把收益更多留在乡村；多办链条长、农民参与度高、受益面广的产业，把就业岗位更多留给农民；多办扶贫带贫、帮农带农的产业，带动农村同步发展、农民同步进步。”
（二）遵循市场规律的原则。
《指引》从吸引社会资本进入农业农村重点领域的角度出发，要求”……引导社会资本将人才、技术、管理等现代生产要素注入农业农村，加快建成现代农业产业体系、生产体系和经营体系。坚持“放管服”改革方向，建立健全监管和风险防范机制，营造公平竞争的市场环境、政策环境、法治环境，降低制度性交易成本，创造良好稳定的市场预期。”
（三）坚持开拓创新的原则。
社会资本投资农业农村领域有着自身特有的专业和市场优势，因此，《指引》要求“……加快投融资模式创新应用，为社会资本投资农业农村开辟更多有效路径，探索更多典型模式。有效挖掘乡村服务领域投资潜力，拓宽社会资本投资渠道，保持农业农村投资稳定增长，培育经济发展新动能，增强经济增长内生动力。

二、聚焦12个重点领域

此次《指引》中社会资本投资的领域主要集中在：现代种养业、现代种业、乡土特色产业、农产品加工流通业、乡村新型服务业、生态循环农业、农业科技创新、农业农村人才培养、农业农村基础设施建设、数字乡村建设、农村创新创业、农村人居环境整治等。

三、11个方面给予社会资本大力支持

为提振社会资本投资农村农业领域的信心和决心，《指引》要求各地对社会资本投资的以下方面给全面大力支持，范围之广，几乎涵盖了”涉农“的所有重点领域，同时也兼顾了规模化、高科技、环境综合治理、人才培养等多种要素：
1、规模化、标准化、品牌化和绿色化种养投资建设。
2、规模化养殖场的合理布局。
3、规范化乡村工厂、生产车间的投资建设。
4、现代农业产业园、农村产业融合发展示范园、农业产业强镇投资建设建设。
5、提供农业生产托管服务。
6、参与畜禽粪污资源化利用、秸秆综合利用、废旧农膜回收、农药化肥包装废弃物回收处理、病死畜禽无害化处理、废弃渔网具回收再利用。
7、参与长江黄河等流域生态保护、东北黑土地保护、耕地保护与质量提升、农业面源污染治理、重金属污染耕地治理修复、种植结构调整试点。
8、参与农村实用人才、农业科技人才、农村专业服务型人才的培养。
9、高标准农田建设、农田水利建设。
10、农村人居环境整治投资建设。
11、农村厕所革命、农村生活垃圾治理、农村生活污水治理等项目的建设运营。

四、15个方面给予社会资本鼓励

除了大力支持的领域，《指引》还对社会资本投资的以下方面给予积极鼓励，基本包含了涉及农村农业事项的所有方面，尤其是投资的创新性平台及企业、环境保护、资源利用、信息化平台及系统等都将给予积极提倡和鼓励：
1、建设优质奶源基地。
2、投资创新型种业企业。
3、投资畜禽保种场（保护区）、国家育种场、品种测定站建设。
4、在特色农产品优势区开发特色农业农村资源。
5、参与粮食主产区和特色农产品优势区发展农产品加工业。
6、发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、创意农业、农耕体验、康养基地等产业。
7、改造传统小商业、小门店、小集市等商业网点。
8、投资农村可再生能源开发利用。
9、创办农业科技创新型企业。
10、牵头建设农业领域国家重点实验室等科技创新平台基地。
11、参与渔港和避风锚地建设。
12、参与农产品产地追溯体系建设。
13参与数字农业、数字乡村建设
14、参与“互联网+”农产品出村进城工程、信息进村入户工程建设
15、投资建设返乡创业园区、农村创新创业园区、农村创新创业孵化实训基地等平台载体

五、9个方面给予社会资本积极引导

1、有序投入农业农村。
2、与农民建立紧密利益联结机制。
3、发展技术交易市场和服务机构。
4、将人才、技术、管理等现代生产要素注入农业农村。
5、参与现代种业自主创新能力提升。
6、发展乡村特色文化产业。
7、发展技术交易市场和服务机构。
8、突出重点、科学决策，有序投向补短板、强弱项的重点领域和关键环节。
9、积极参与相关规划编制、项目梳理。

六、创新5种社会资本的投入方式

合作模式的设计是否符合实际，是决定社会资本投资结果和效果的重要基层。PPP模式应用在农村农业领域本身就是一种创新，此次《指引》提出的五种社会资本投入方式，更是创新的”亮点“，值得称赞。《指引》明确要求”根据各地农业农村实际发展情况，因地制宜创新投融资模式，通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，健全联农带农有效激励机制，稳妥有序投入乡村振兴。“主要采用以下方式：
（一）完善全产业链开发模式。
全产业链的开发模式，是全面支持农村农业发展的最现实的模式。《指引》要求“支持农业产业化龙头企业联合家庭农场、农民合作社等新型经营主体、小农户，加快全产业链开发和一体化经营，开展规模化种养，发展加工和流通，开创品牌、注重营销，推进产业链生产、加工、销售各环节有机衔接，推进种养业与农产品加工、流通和服务业等渗透交叉，强化农村一二三产业融合发展……”。
同时也鼓励社会资本聚焦比较优势突出的产业链条，补齐产业链条中的发展短板。支持龙头企业下乡进村建总部、建分支机构、建生产加工基地，发挥农业产业化龙头企业的示范带动作用。以上都将对打赢脱贫攻坚战和补齐全面小康“三农”短板重点任务提供有效支撑。
（二）探索区域整体开发模式。
实行区域整体开发模式，是建成美丽乡村的重要基础，也是带动农村人居环境显著改善、农民收入持续提升，实现社会资本与农户互惠共赢的重要模式。《指引》要求“支持有实力的社会资本在符合法律法规和相关规划、尊重农民意愿的前提下，因地制宜探索区域整体开发模式，统筹农业农村基础设施建设与公共服务、高标准农田建设、集中连片水产健康养殖示范建设、产业融合发展等进行整体化投资，建立完善合理的利益分配机制，为当地农业农村发展提供区域性、系统性解决方案……”
（三）创新政府和社会资本合作模式。
为让社会资本投资可预期、有回报、能持续，《指引》要求探索农业农村领域有稳定收益的公益性项目，推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施路径和机制。并对此提出了“三个鼓励”，即：鼓励培育乡村振兴项目，优先支持农业农村基础设施建设等有一定收益的公益性项目采取PPP模式。鼓励社会资本探索通过资产证券化、股权转让等方式，盘活项目存量资产，丰富资本进入退出渠道。鼓励信贷、保险机构加大金融产品和服务创新力度，开展投贷联动、投贷保贴一体化等投融资模式试点。 
（四）探索设立各类乡村振兴基金。
创新农村农业领域的政府与社会资本合作的融资模式，探索设立乡村振兴基金，代表了各级政府对支持社会资本投资农村农业领域的决心和行动。《指引》要求“各级农业农村部门应结合当地发展实际，推动设立政府资金引导、金融机构大力支持、社会资本广泛参与、市场化运作的乡村振兴基金。鼓励有实力的社会资本结合地方农业产业发展和投资情况规范有序设立产业投资基金。”也鼓励相关基金通过直接股权投资和设立子基金等方式，充分发挥在乡村振兴产业发展等方面的引导和资金撬动作用，进一步推动农业产业整合和转型升级，加快推进乡村振兴战略实施。“
（五）建立紧密合作的利益共赢机制。
社会资本到农村农业领域投资，不能抱有暴利思想，在赚取合理利润的同时，还应履行好社会责任。为此，《指引》强调要”强化社会资本责任意识……鼓励社会资本采用“农民+合作社+龙头企业”“土地流转+优先雇用+社会保障”“农民入股+保底收益+按股分红”等利益联结方式，与农民建立稳定合作关系、形成稳定利益共同体，做大做强新型农业经营主体，提升小农户生产经营能力和组织化程度，让农民更多分享产业链增值收益，让社会资本和农民共享发展成果。”

七、营造良好的社会资本投资环境

（一）提供高科技服务支持
  在互联网高速发展的信息时代，高科技系统的应用无疑成为发展的欧利手段，社会资本在投资农村农业时也不例外。《指引》要求打造一批包括规划体系平台、农业园区平台、重大工程项目平台、项目数据信息共享等社会资本投资农业农村的合作平台，为社会资本投向“三农”提供规划、项目信息、融资、土地、建设运营等一揽子、全方位投资服务，促进要素集聚、产业集中、企业集群，实现控风险、降成本、提效率。
  同时对引导社会资本突出重点、科学决策，有序投向补短板、强弱项的重点领域和关键环节。加快园区公共服务设施和能力水平建设，增强各类园区对社会资本的引导和聚集功能，不断提升农业绿色化、优质化、特色化、品牌化水平。让社会资本了解重大工程项目的参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关信息，提高项目透明度，稳定市场收益预期，调动社会投资积极性。等方面都能起到较大的作用。
（二）打造和谐政企关系。
和谐的政企关系是社会资本投资的信心保障，也是投资得以持续的基础，《指引》给予了专门章节描述。一是强调各级农业农村部门要把引导社会资本投资农业农村作为重要任务，加强与财政、发改、金融、自然资源等部门的沟通，推进信息互通共享，协调各有关部门立足职能、密切配合，形成合力；二是强化政策激励，强调“三个加快”：“加快推进以深化“放管服”改革、优化项目审批程序和招投标程序、建立政企常态化沟通机制和投资需求信息发布机制、健全社会资本进入退出渠道等为主要内容的配套服务体系；加快构建以农村土地流转风险防范制度、农村社会信用评价制度，以及农业保险“扩面、增品、提标”和农产品期货价格发现机制等为重要内容的风险防范体系；加快健全商业性、合作性和政策性、开发性金融，以及信贷担保等为重要内容的多层次农村金融服务体系，不断加大对社会资本投资农业农村的支持力度。 
我国推行PPP模式已有近六年的历史，但涉及农村农业的PPP项目微乎其微。而此次《指引》的出台无疑给了我们一副”强心剂。从以上分析我们可以看到，农村PPP序幕已经拉开，广阔天地必定能大有作为。一张白纸好写最新最美的字，好画最新最美的画，很快我们就将看到农业农村领域成为新一轮社会资本投资的热点和重点，即将引领新一轮政府与社会资本序幕的打开，一副美丽乡村新画卷即将呈现我们面前。我们相信也期待未来农村农业领域的PPP一定会大有前途，大放异彩。